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关于引导民间资本投资北海公用事业领域的对策研究
2012-04-05 来源:北海市工商联
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市工商联调研组
 
      2010年5月,国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(“即新36条”),该意见进一步阐明了国家关于鼓励和引导民间资本参与我国公用事业领域的建设。如何贯彻落实好“新36条”的精神,加快引导民间资本投资北海公用事业领域的建设,提升北海公用事业的服务水平和质量,满足北海建设成为特大城市的要求,壮大北海非公有制经济的总量,是当前我们急需研究解决的重要课题。
      一、引导民间资本投资公用事业领域的重要意义
      我国的公用事业领域主要包括供水、供热、供气、城市公交、排水、污水和垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政公用事业;以及道路与桥梁等基础设施、电讯、供电、邮政、铁路、公路、水路和民航运输等行业。
     (一)有利于提高公用事业的运营效率和服务质量
       长期以来,由于政府对于公用事业的垄断性经营和供给,导致公用事业缺乏竞争压力,在没有利润动机的激励和有效的责任机制,监督机制等机制约束下,造成了企业亏损经营,财政补贴沉重,企业缺乏自主权和积极性,生产效率低,服务质量差等现象。引导民间资本投资公用事业领域,可以打破行业垄断,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,吸引民营企业通过各种方式参与公用事业的投资、建设和经营,以改善公用事业的供给质量和效率。
     (二)有利于拓宽公用事业资金来源,减轻财政压力
       长期以来,我国一直将公用事业视为公益性事业,采取的是低价格、高财政补贴的机制,价格基本上不受供求关系和成本变动的影响。通过鼓励和引导民间资本参与公用事业的投资、建设和运营,可以发挥政府和民营企业的各自优势,实现优势互补,风险均担,利益共享,有利于盘活公用事业的存量资产,提高运营效率,为公用事业的发展提供了新的财源,可以有效突破公用事业发展的资金“瓶颈”问题,从而使政府卸下财政包袱,减轻财政压力。
     (三)有利于民间资本开辟新的投资渠道,有效促进经济增长
      我国民间资本经过改革开放30多年来的发展和积累,已迅速成长,形成了较大的资金规模,具备了大规模参与公用事业领域建设的实力。公用事业由于需求规模大而且稳定,市场广阔,具有较为安全、稳定、长期的预期收益,逐步成为民间资本关注并介入的领域。通过鼓励和引导民间资本投资公用事业,可以为民间资本开辟一条新的投资渠道,进而通过加强这一领域的民间投资来有效带动城市经济的增长,提高公众的生活水平和质量。
      二、目前民间资本投资北海公用事业领域建设的基本情况
     (一)民间资本投资北海公用事业领域的现状
      近年来,市委、市政府认真贯彻落实《国务院鼓励支持和引导私营等非公有制经济发展的若干意见》、《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和自治区党委、政府有关鼓励和引导民间投资实施配套意见的精神,积极采取有力政策措施,加大引导民间资本进入北海公用事业领域建设的力度,加快了民间资本投资北海公用事业领域建设的步伐。目前,民间资本已涉足北海城市公交、供气、公用码头、海运等行业。截止2011年上半年,据不完全统计,民间资本投资北海公用事业领域建设方面的资金,累计已达7亿元以上。
     目前,民间资本投资北海公用事业领域,主要是集中在市政公用事业这一块。民间资本进入北海市政公用事业比较成功的主要有燃气和公交。2007年,由鑫金珠投资公司和天辰双联投资公司合资通过拍卖方式以1个多亿元全资并购了原来由北海中石化与另一公司合资经营的北海燃气管道公司,拉开了民间资本正式进入北海市政公用事业的序幕。2008年,北海公共汽车公司被中国扬子集团滁州客车制造有限公司全资收购,打破了北海公交运营一直由国有企业垄断的局面。北海燃气和公交都是由民营企业以独资方式收购,然后和市政府签署有关协议,明确相关责任和权利,以特许经营30年的形式进行运营。(特许经营指政府按照有关法律、法规规定,通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者,明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。)北海燃气和公交公司的民营化后,新公司无论从硬件和软件上,都对原来的企业进行了全面的改造和提升,如中国扬子集团滁州客车制造有限公司收购北海公共汽车公司后,又投入4000多万元购置新车,新增开运营路线,大大提升了北海市政公用事业服务和运营的水平与质量。
     (二)民间资本投资北海公用事业领域存在的突出问题
     北海燃气和公交公司的民营化,给民间资本进入北海公用事业领域带了一个很好的开头,也起到了一定的示范作用。但目前北海在引导民间资本投资公用事业领域方面所取得的成绩与国家有关加快引导民间资本投资公用事业领域的政策要求,以及和周边发达地区民间资本参与公用事业领域建设的力度、深度相比,差距较大,存在一些突出问题。一是我市民间资本投资的行业和领域相对狭窄,涉足产业部门少,还有相当一部分具有较好发展前景的行业和领域,没有民间资本进入。如供水、污水和垃圾处理等行业。二是政府没有正确处理好公共利益与运营企业利益之间的关系,有些行业运营定价偏低。如北海燃气管道公司的燃气定价在整个广西是最低的,南宁4.50元/立方,柳州3.80元/立方。三是运营企业在一些运营环节上还存在亏损的情况。如北海市公交公司原来开通的便民小公共汽车路线,因油价上升造成运营成本增加,出现了亏损经营,该线路现已全面停止运营。
      造成上述问题的主要原因有:
     1公用事业行业的经营收益率不高。现在我市大多公用事业一直以来都是由政府下属的事业单位或者政企不分的传统国有企业负责经营,采取的是低价格、高财政补贴的机制。部分公用事业如自来水、污水和垃圾处理等,价格关乎民生而受到政府管制,其偏低的价格往往难以有效弥补运营成本,只有依靠政府补贴才能维持正常运转,无法获取更高利润,从而难以对民间资本产生较强的吸引力。
     2民间资本进入公用事业领域还处于劣势。目前,我市的公用事业领域大多仍由国有资本主导,政府或者国有企业处于垄断地位。民间资本投资进入不熟悉的市场,缺乏获取政府和行业信息的通畅渠道,又需要面对复杂的法律条款和各层人事关系。同时原来的这些垄断部门从本身利益出发在项目审批、资金优惠政策选择、原材料供应等,都向本部门的直属企业倾斜,这种市场准入的限制和行业的垄断在一定程度上增加了民间资本进入的交易成本,缩小了民间投资的发展空间,成为阻碍民间资本投资进入的堡垒。
     3缺乏完善的实施配套政策。近年来,尽管国家、自治区相继出台了一些鼓励和引导民间资本投资公用事业领域方面的政策法规。但北海在制定有关政策的实施配套意见和细则上还相对滞后,只是停留在一般性宏观号召上,缺少具体可操作性的政策办法。目前,我市对公用事业领域及其相关的行业缺少统一配套的政策法规,主要包括在扶持政策、定价、准入的资格、可操作的办法等方面缺乏统一明确可行的政策法规。
      三、当前引导民间资本投资北海公用事业领域的重点与路径
     (一)引导民间资本投资北海公用事业领域的重点
      按照广西北部湾经济区规划,到2020年把北海建设成为特大城市的发展要求和北海目前实际情况,引导民间资本投资公用事业领域,重点应是投向市政公用事业和公路、海上客运等的建设,以形成健全的市政公共服务体系,不断满足人民群众的生活需求。
      1大力鼓励和引导民间资本参与市政公用事业的建设。依据北海城市不断扩大的需求和市政公用事业建设的实际情况,大力鼓励和引导民间资本参与供水、污水和垃圾处理、园林绿化、环境卫生等市政公用事业的建设,重点是引进专业化的民营企业参与北海市政公用事业的投资、建设和运营。
      2大力鼓励和引导民间资本参与公路、海上客运的建设。依据北海城市公路建设、海上客运的实际需要,特别是涠洲国际旅游海岛的加快建设,大力鼓励和引导民间资本参与公路、海上客运专线的建设,重点是引进专业化的民营企业参与公路和海上客运的投资、建设和运营。
     (二)引导民间资本投资北海公用事业领域的路径选择
       目前,民间资本进入公用事业领域有多种模式,如BOT(即建设、运营、移交)、TOT(即转让、经营、转让)等模式。根据当前北海公用事业领域建设的实际情况和引导民间资本投资公用事业领域的重点,结合北海的实际,在模式选择上,应以选择直接并购模式、纯民营和合资模式为主。
      1直接并购模式。直接并购模式是指由民间资本以全资或收购部份股权的方式对原来国有经营的公用事业企业进行收购。这种模式比较适合对市政公用事业的企业进行并购。北海目前的公用事业企业的规模、净资产、负债率都比较小,有利于民间资本通过直接并购的模式进行收购。民营企业并购后,在政府统一定价和承诺对原企业工人合理安置的情况下开展经营活动,为人民群众提供优质服务。如2002年,上海浦东自来水公司50%国有股股权以高出底价2.63倍的价位溢价转让于法国威望迪集团,成为我国第一个集制水、输配、销售为一体的中外合资的自来水公司。
      2纯民营模式。纯民营模式是指由民间资本独家投资经营的公用事业行业。这种模式比较适合市政公用事业和公路建设、海运专线的运输行业。如2002年,由香港亚太环保有限公司独家投资的广州亚太生活垃圾有限公司,根据与广州市市容环境卫生局签署了合作协议,投资约2.8亿元,在广州,将建立起一座日综合处理生活垃圾1000吨的垃圾厂。当前北海涠洲岛正进行国际旅游海岛建设,岛上的公路、污水、垃圾处理项目,以这种模式引进民间资本参与建设运营是正是时候。
      3合资模式。合资模式是指由民间资本出资和原来运营的企业组成合资公司或由民间和政府共同出资组成合资公司一起经营某个公用事业行业。这种模式好处在于政府可以融通民间资金,引入专业的民营运营企业,减轻政府财政压力,提高运营效率,降低投资成本,便于政府调控项目服务收费价格。如北海涠洲岛的新客运码头就是北部湾旅游股份公司和市政府共同出资投资兴建运营(市政府占51%的股份,北部湾旅游股份公司占49%的股份)的客运码头。
      四、加快引导民间资本投资北海公用事业领域的对策建议
      根据以上引导民间资本投资北海公用事业领域存在的主要问题、投资的重点,以及路径的选择,为进一步加快民间资本投资北海公用事业领域,提出如下对策建议:
     (一)切实全面放宽公用事业领域对民间资本投资的限制
全市各级党委、政府要高度重视引导民间资本投资公用事业的重要性,要严格贯彻落实执行国家、自治区和北海市有关鼓励和引导民间资本投资公用事业领域的政策法规,要坚持“非禁即入、平等待遇”的原则,凡是国家法律法规未明确禁止准入、市场能够有效配置资源的城市公用事业领域,一律向民间投资开放。政府主管部门要研究制定进一步引导民间资本投资公用事业的具体实施办法,创造公平竞争的市场环境,使民间投资与国有及外来投资享受同等政策待遇。任何单位都不得单对民间投资准入设置附加条件。各级党委、政府要采取有效措施,积极引导民间资本以独资、合作、控股、参股、特许建设和特许经营等方式投资建设城市供水、供气、污水和垃圾处理、公共交通、城市园林绿化以及公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施等项目。
     (二)加大民间资本投资公用事业领域的政策支持力度
对民间资本投资公用事业建设的所有项目,政府要在投资、财政、税收、土地政策上给予一定的优惠政策。
     1投资政策。全市各级政府在制定公用事业领域新的项目规划建设和对原有企业进行改制时,要积极听取市工商联和民营企业的意见和建议,及时向社会发布项目投资指南,凡民间投资可以进入的领域,各级投资主管部门原则上要向民间资本投资倾斜,不再审批给国有投资。而且民间投资参与建设的公用事业领域项目,要按照“公平待遇”的原则,享受市政府财政预算内资金、专项建设资金和国家有关专项贷款的支持。
     2财政政策。对民间资本投资公用事业领域的项目,市财政要安排一定的建设配套资金给予支持;对民间资本投资公用事业领域的项目,市财政要给予一定的贷款财政贴息支持;对民间资本投资公用事业领域的项目,符合国家环保政策的,政府要优先帮助申报领取国家对口建设补助资金。
     3税收政策。对民间资本投资公用事业领域的项目,符合国家环保政策的,其运营所得,给予企业享受所得税“三免三减半”优惠;对民间资本投资公用事业领域的项目,符合国家鼓励类产业的,可减按15%的税率征收企业所得税;对民间资本投资公用事业领域的项目,属国家从事鼓励类的,其进口的有关自用设备,在政策范围内免征关税。
     4土地政策。民间资本投资公用事业领域的项目,在用地上与其他所有制项目享受同等待遇。全市各级政府在安排年度建设用地计划时,应将民间资本投资公用事业领域项目的用地指标纳入计划统筹考虑。民间资本参与公用事业领域的项目建设,属于国家鼓励类项目的投资建设,土地出让金可给予分期缴纳。
     (三)制定实行灵活的公用事业产品和服务价格政策
      政府要制定实行灵活的公用事业产品和服务的价格政策。一方面政府主管部门要建立公用事业产品和服务的市场化价格机制,对公用事业的产品和服务,在不同时期,根据不同性质采取不同的价格政策,公开价格调整程序,实行价格听证会制度和合理限价政策,制定有吸引力的价格,在保证投资者获得合理收益的同时,维护用户的消费权益。另一方面政府主管部门要建立基于公用事业设施运营效果的政府财政补贴机制,对在运营中的公用事业民营企业因某些因素(如油价过快上涨等因素)造成其运营环节上的成本上升,出现的不盈利情况,可由市财政专项资金对其给予适当的财政补贴。如市公交公司的便民小公共汽车的路线,因国内油价不断上涨造成经营亏损而停运的情况,其亏损部分可由市财政给予适当的财政补贴,以维持这路线继续运营,方便市民的出入。
     (四)建立和完善地方性公用事业政策法规体系
      市场机制其亏损部分可造成其许份)的形城市”优惠;对民间资本投资城市政府要在依据国家、自治区出台有关鼓励和引导民间资本投资公用事业领域方面的政策法规的基础上,尽快建立和完善北海地方性的公用事业政策法规体系,让民间资本投资北海公用事业领域做到真正有法可依,实现依法监管。当前要尽快建立和完善的主要政策法规:一是尽快制定出台引导民间资本投资北海公用事业领域的地方性实施配套细则,提出具体的鼓励和引导民间资本投资北海公用事业领域的可操作办法;二是进一步完善市政公用事业特许经营管理办法,以法律形式明确投资者、经营者和管理者的权力、义务和责任,明确政府及其主管部门与投资者、经营者之间的法律关系;三是进一步健全市政公用事业行业的监管体制,形成有效的法规、机制,以法律的形式对市政公用事业的运营情况依法进行监管,切实保障公众利益和公共安全。
     (五)大力引进民间资本参与北海市政公用事业的建设
      主要是以招商引资和国有企业改制两个方面为抓手,大力引进民间资本参与北海市政公用事业的建设。一是根据城市不断发展扩大的需要,把要新建设的市政公用事业项目以招商引资的方式,通过投资指导目录,及时向社会公布,引进民间资本参与投资、建设和运营。如目前涠洲国际旅游海岛的建设,岛上的环岛公路、供水、供气、污水和垃圾处理等市政公用事业项目,都应向民间资本投资者倾斜。二是对原来由北海国有企业运营的供水、污水和垃圾处理等市政公用事业的企业进行改制,改成股份制,然后通过增资扩股或出让部分股份的方式引进民间资本投资者进行合资经营。三是对原来由北海国有企业运营的供水、污水和垃圾处理等市政公用事业的企业彻底民营化改造,引进有实力、专业化的民营企业全资并购,以特许经营的形式进行运营。四是引入市场竟争机制,通过招商引资方式,引进有实力、专业化的民营企业进驻北海发展市政公用事业,与原有的运营企业一起开展运营,为市民提供更加优质的服务。

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